2019-01-31 00:00:00 来源： 点击：3039 喜欢：0
来源：现代咨询
作者：孙凤凤
孙凤凤：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。
一、城镇综合开发相关概念界定
城镇综合开发主要是在当前市场主导、政府引导的城镇化大背景下产生的创新型城市综合开发运营模式。目前国内城镇综合开发项目还未有权威的定义，通常是指以土地开发利用为基础，跨越土地一级开发、二级房地产开发及三级产业联动的全生命周期的综合性开发项目，包括规划设计、土地整理投资、基础设施和公共设施建设、运营服务与产业发展服务等多项建设内容。
目前，城镇综合开发已突破了原有的单纯的工程建设或房地产开发的范围，而是在工程建设和房地产开发的基础上，谋求土地价值最大化，注重政企高管对接、概念规划先行、产业导入的内涵，注重提升社会投资人的地位和品牌价值。随着城市人口的不断增多及城市化进程的不断深入，城镇综合开发项目被越来越多的政府和企业接受，已逐渐发展成为新型城镇化重要发展方式之一。
城镇综合开发涵盖范围广，环节多，程序复杂，对项目的各参与方有很高的能力要求。按照开发主体，城镇综合开发模式可分为政府主导模式、市场自发主导模式和政企协同主导模式。
（一）政府主导模式
政府成立专门的组织负责开发区域的土地运营、规划控制、开发商的选取与开发，资金来源主要以财政性资金为主。政府主导模式具有垄断的控制力，通过较大程度介入区域的开发与经营项目。政府主导下的综合开发项目可以集中多方人力、资本和关系，实现对各个子项目整合；通过利用政府的政策优势资源，保障项目的稳定运行。但资金需求量大，政府或政府平台通过发行债券进行融资，增加政府的债务风险；同时政府垄断下的开发缺乏创新和激励机制，难以实现市场化需要。
（二）市场自发主导模式
在市场规划规则约束较少的情况下，开发主体通过公开市场竞争以合理价格获取相应地块，并通过产业导入及合理的规划设计实现土地的升值，进而获得土地增值收益，独立完成开发的过程。该模式特点是：一是在事先的规划与事后的考核调整方面，政府的参与力度较弱；二是该模式市场化程度较高，通过主体企业的影响力，形成完整的产业链，充分发挥市场资源的配置作用；三是项目独立实施难度较大，有着较高的行业门槛，且随着政策的不断收紧，该模式已基本陷入瓶颈。
（三）PPP模式
城市综合开发项目中包含大量的基础设施和公共设施建设内容，能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。在PPP模式下，政府与社会投资人建立平等的契约伙伴关系，政府将土地开发、区域经营的权力授权给社会投资人，社会投资人通过前瞻性的城市发展策划和规划、土地整理、基础设施建设以及产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市的功能规模和资源价值，并共同获取城市整体资源溢价和投资增值收益。近几年来，随着PPP模式的兴起，社会资本通过PPP模式参与城镇综合开发已成为一种创新。
（一）政策导向
国家各部门均出台了多个政策鼓励与支持城镇综合开发PPP模式发展，2014年12月国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），强调各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。2015年12月国家发改委等七部委联合印发《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（发改规划〔2015〕2832号），要求积极引入社会资本，优先在基础设施、资源环境、公共服务等领域推广政府和社会资本合作模式。2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），对投融资机制提出新要求，应广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。
（二）领域契合
从项目属性来看，城镇综合开发涉及土地一级开发、基础设施建设、公共基础设施建设等开发等多项工作，提供的一系列产品以公共属性居多。PPP项目所提供的也是公共产品或服务，因此与城镇综合开发项目在产品属性上达成一致。从收益角度看，城镇综合开发能产生稳定的未来可预期的现金流。项目收益来源主要是两方面：一方面主要是整个产业链条参与产生的收益，比如管理收益、施工利润、设计利润等；另一方面是投资行为产生的收益，如经营收入、可行性缺口补助等。因此城镇综合开发项目可结合政府补贴、政府购买服务等形式形成PPP项目。
目前PPP进入规范期，项目数量增速放缓同时推动质量的提高，城镇综合开发领域热度仍较高。截至2018年9月末，财政部入库项目8289个、投资额12.3万亿元，其中城镇综合开发类入库521个，排名第四，项目涉及的投资额16502亿元，排名第三。
可见城镇综合开发PPP项目具有较大发展前景，遂对PPP项目库中的城镇综合项目进行大数据分析，以期为未来的城镇综合开发PPP项目的持续发展提供一定参考。
本报告数据说明：
本报告数据均来自于财政部PPP中心项目库，截至于2018年11月16日，有效数据共计521个（按照“城镇综合开发”数据搜索筛选结果）。
（一）项目所属类型
从统计数据可以看出，城镇综合开发PPP项目分为园区开发、城镇化建设、厂房建设、特色小镇和其他五个二级行业。从数量上看，城镇综合开发PPP项目以园区开发和城镇化建设项目为主，占比分别为56.24%和29.17%，合计达到了85.41%；土地储备项目最少，仅有1个。
（二）项目所处阶段
城镇综合开发PPP项目在准备阶段、采购阶段、执行阶段项目数量分别为：108个、140个、273个。按财政部的口径来计算，项目的落地率为35.09%（识别阶段257个），低于财政部PPP项目库平均落地水平。
（三）项目回报机制
项目回报机制以可行性缺口补助为主，占比71.59%；政府付费占24.95%，使用者付费占3.45%。城镇综合开发PPP项目总投入巨大，并且需要产业培育，尽管项目有一定的现金流入，但是盈利性较低，无法覆盖投入，因此项目多采用可行性缺口补助和政府付费方式。
（四）项目运作方式
城镇综合开发PPP运作方式以BOT为主，占比80.23%；其他占比15.36%，两项总计占比95.59%。目前我国城镇综合开发PPP项目通常为新建项目，更多采用BOT运作方式，应注意的是城镇综合开发PPP项目运作模式通常是复合结构模式，项目包含的子项目类型众多、性质各异，需要依据实际情况对各子项目进行合理组合。
（五）项目投资金额
城镇综合开发入库项目投资金额在10亿元以下的项目占比最高，为40.12%。项目多集中分布在10-30亿元，占比高达74.86%。此外60亿元以上的项目有70个，占比13.43%，相较诸多领域，城镇综合开发类PPP项目投资资金需求较大。
（六）项目地区分布
从项目分布区域来看，安徽省最多，为48个，其次是山东省、江苏省、湖南省，分别为47个、47个、45个。山东省作为人口和工业大省，项目数量多较为合理；贵州省的项目数量众多，达到了30个，体现出西部等略落后地区对园区发展的需求较为强烈，也更愿意采用PPP模式与社会资本方合作。
（七）项目发起时间
从图上来看，城镇综合开发PPP项目2014年至2017年急速增长，最大原因在于自2013年底以来，PPP相关推进和规范政策密集出台，PPP模式得到飞速发展。同时，2017年底至今，PPP市场规范化发展，项目数量出现一定减缓。
（八）项目合作期限
从合作期限所处的区间看，10-15年项目最多，占比57.01%；其次是16-20年，占比25.53%。因此项目多集中在10-20年；10年以下占比最低，呈现出短期少、中长期多的分布特点，这与城镇综合开发项目投资额大、涵盖的建设内容多样特点相符合。
（九）项目级别
城镇综合开发PPP入库项目中，国家级、省级、市级示范项目数量总计占比17.66%，其他项目和未公布项目总计占比82.34%，可见城镇综合开发PPP项目整体表现出级别较低的现象。究其原因，1）处于准备阶段与采购阶段的项目总数较多，级别难以确定；2）城镇综合开发PPP项目运行时间还相对较短，质量不高、运作不规范问题依旧突出。
（十）项目采购社会资本方式
根据数据显示，城镇综合开发PPP项目采购方式以公开招标为主，占比75.43%；其次是竞争性磋商，占比22.26%；而单一来源采购、邀请招标以及竞争性谈判项目总数量仅有12个。
（一）执行阶段项目基本情况
落地项目共273个，主要有以下几个较为显著的特点：1）项目回报方式以可行性缺口补助为主；2）项目运作方式主要是BOT模式；3）项目投资额多在10亿元以下；4）项目合作期限较短；5）项目采购社会资本方以公开招标为主；6）示范项目占总入库项目的28.57%。
（二）执行阶段项目社会资本属性分析
根据PPP项目库已公布的数据，对本部分185个有效数据进行分析。
1、社会资本中标人企业类型
从中标方的企业类型来看（单一中标人或联合体中标牵头人），有106个建筑型企业，占比57.30%；51个投资公司，9个技术开发公司，7个地产公司；还涉及到少量的园区开发、城市开发、旅游等公司。
2、社会资本投资人模式
185个落地项目中，51.89的项目投资人采取单一形式进行投标，48.12%的项目投资人采取联合体模式，单一模式项目多于联合体模式项目。
（一） 存 在 的 问 题
通过以上分析可以总结出几点主要问题，具体如下：
1、项目运作规范性有待提升
521个城镇综合开发项目中，示范项目占比为17.66%，而其他和未公布级别的项目达到了82.34%，与其他领域的PPP项目相比，城镇综合开发PPP项目级别明显偏低。项目运作不当是造成这一现象的主要原因：不少项目虽然归为城镇综合开发，实际内容为基建打包建设；中标社会资本多为建筑企业，难以维持后期的产业导入及培育，埋下了空城、鬼城和死城的隐患。同时存在地方政府主导此类项目的规划、设计和产业导入内容，只是借助PPP取得基础设施建设所需的资金及建设服务现象。
2、有运营经验的供应商不足
目前城镇综合开发项目主要由建筑企业、投资公司或建筑与投资公司联合体承担项目的建设运营业务（中标主体类型占比：建筑企业57.30%，投资公司27.57%），而非专门的运营投资人负责项目的运营工作，由此容易导致“重建设、轻运营”的问题。同时，城镇综合开发PPP项目核心合作内容即为产业导入及产业发展服务，但目前市场上真正具备提供此类服务实力和能力的社会资本方较少。因此，实践中有较多城镇综合开发PPP项目存在后期运营内容缺失的问题，产业导入及产业发展服务流于形式。
3、采购方式需持续优化
由数据分析可知，城镇综合开发PPP项目大部分通过公开招标来选择社会资本方，占比达到了75.43%。根据财金〔2014〕113号文规定“公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目”。鉴于城镇综合开发PPP项目运作模式通常是复合结构模式，自身包含的子项目较多且复杂，相较于其他单体类PPP项目而言，边界条件和技术经济参数更不易确定，因此，一般情形下公开招标并非是最适合的项目招选方式。
（二） 发 展 建 议
1、规范运作，推动项目合规落地
一方面要明确城镇综合开发的发展定位，通过产业明确定位、规划衔接优化、土地滚动开发、资金统筹安排，因地制宜设计城镇综合开发PPP项目。另一方面政府应基于地方资源禀赋及经济财力等基础，注重总体规划及专项规划的分析与衔接；社会资本方的投资体量应适中。财金〔2018〕54号对示范项目进行了规范管理，分类实行调出示范并退库、调出示范项目、限期整改三种措施。可见，财政部门对PPP项目（包括示范项目）进行了动态化管理，并且逐渐走向全生命周期的监管。在实操中既要勇于创新，又要合规运作，因时、因地、因项目制宜，推动城镇综合开发项目持续健康发展。
2、突出运营，创新项目合作模式
针对“重建设、轻运营”问题，提出三点建议：第一，在项目资格审查阶段，政府方可以对投资人的产业导入及产业发展服务能力提出严格要求，并加以审查。第二，针对中选社会资本方在该方面能力有限问题，可采用服务外包方式，由项目公司另行选定专门的产业导入及产业发展服务供应商，但中选社会资本及项目公司应当就此义务与外包服务商承担连带责任。第三，在项目实操中，可由特定领域运营经验的供应商与传统优势产业企业组建联合体投资PPP项目，实现强强联合，为合作区域提供战略规划、确定产业定位与产业导入类型等一体化服务。
3、注重采购，促进项目协调发展
根据《政府采购法》、财库〔2014〕2015号等政策文件，对公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商进行了对比分析，可得“竞争性磋商”方式更加适用于城镇综合开发PPP项目。一方面竞争性磋商采用综合评分法，更多的从项目需求考虑供应商的资质、能力是否更适于城镇综合开发项目，充分体现公平合理性。另一方面，政府通过建立磋商小组和供应商进行磋商，社会资本方能对项目更好的理解，同时也可以就项目本身进行深度沟通，对于项目的边界条件和技术经济参数等不确定性因素和复杂内容通过协商解决，使项目更好实施，达成经济效益和社会效益双丰收。
