2017-12-27 00:00:00 来源： 点击：2628 喜欢：0
“当前，正值地方换届，要防止新官上任三把火，防止重打锣鼓另开张，防止新官不理旧账。”全国人大常委会委员李盛霖认为，地方隐性债务风险问题突出，要从源头上来减少地方政府对债务融资的过度依赖。
十二届全国人大常委会第三十一次会议25日举行分组会，审议国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。地方债、尤其是地方隐性债务成为一大热议话题。
25日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行分组会25日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行分组会
隐性债务有多少？
稍早前的23日，审计署审计长胡泽君向全国人大常委会做报告时称，关于部分地方政府债务增长较快、有的还违规举债问题。对此财政部强化风险评估、预警和应急处置。审计署在政策落实情况跟踪等审计中，始终关注地方政府债务管理情况，及时发现和报告相关情况。
在25日的分组审议中，辜胜阻委员说，地方政府债务绝对是中国经济或者中国金融中最大的“灰犀牛”。前不久有大学教授带了一个团队，通过大数据来研究地方政府债务。他通过大数据估计政府的债务特别是隐性债务是非常大的。
李盛霖委员说，从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大。有些地方的隐性债务规模已经和限额内的债务规模大体上相当。二是隐性债务集中在市和县两级。一些地方融资的平台公司相关债务是隐性债务的主体。三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。这些平台公司偿还债务基本上是依赖土地和房地产的增值，个别平台公司依靠的是借新还旧，甚至借新还息。一些项目资金需求比较大，建设周期比较长，项目没有收益，或者收益比较低。
吕薇委员说，今年审计报告中也讲到，地方的债务增长很快，虽然一些显性债务得到了适当控制，但是隐性债务和变相举债的增长还是很快的。目前，地方政府债务最大的风险就是我们不知道有多少债务，因为现在有很多隐性债务和变相举债。
姚胜委员说，从目前情况看，债务风险还是可控的，但不可以掉以轻心，对全国36.7%的负债率和全国地方80.5%的债务率要作分析，不宜简单与国际上的其他国家相比。因为我们有大量的隐性债务还没有统计进来，而且我们的财政收支在国民收入分配中占比是比较高的，收支安排打得比较紧，那么回旋余地相对较小。
“要重视规范专项债。要充分认识到专项债也是债，也是要还的，不能说它有相对应的资产放在那里就可以放松管理和重视。第三，在目前后门没有完全堵住的情况下，不宜再增加地方政府债务余额的限额，尤其是在地方隐性债务有多少还没有搞清楚的情况下，不宜盲目扩大债务。”姚胜委员说。
他建议，对一些“推波助澜”的金融机构要有约束，建议对有关的机构、部门要采取适当的措施，或约谈、或询问、或质询。
任茂东委员说，目前对于地方政府而言，现在规定发行的法定债，PPP加上新的融资政策，地方的基本建设的融资远远没有满足，也就是说没有达到地方政府官员的欲望，由于利用融资平台获取资金的融资最为便利和有效，因此在短期内地方政府与地方融资平台仍然很难“离婚”，仍然藕断丝连。我调研过程中还了解到甚至有的省和市利用现行的政策开始将公益性的事业单位变成新的融资平台进行举债。
防止新官不理旧账
对地方债务问题如何加强监管，如何处置？委员们也提出了建议和对策。
吴晓灵委员说，有两个因素会促使地方政府去借债。一个是对于GDP的追求，这也和我们的干部任期有关系。另一个因素是有的规划做得太大，有些地方政府的规划动辄上千亿，上万亿的投资，哪儿来的钱？民间资本没有这么多钱，政府又要牵头，就要搞借债。如果想解决地方政府债务问题，一个是干部的任期制度和考核制度要进行改善，还有就是规划要做得实事求是。
辜胜阻委员说，地方政府觉得他的任期很短，认为发债可以解决政绩问题，债务留给后面的人。还有后面的人也会想到，我这个地方有问题，中央政府会给我兜底，有这样一种考虑。要发出政府不兜底的信号，一定要有这个信号，如果没有这个信号，那就是道德风险。
辜胜阻委员说，我们有些城市的负债率是400%，100%就是警戒线，他已经是四倍了。对于这些地方的人倒查责任。通过一个案例的处理，形成一种震慑的力量。
“我们要有硬的措施，如果没有硬的措施，我们过去讲预算软约束，负债、债务的问题如果都是一些软约束，就会年年审，年年出现同样的问题。”辜胜阻委员说。
李盛霖委员说，必须切实加快财经财税体制改革的进度，尽快合理划分中央和地方、地方各级政府事权和支出的责任，完善分税制，给予地方政府与其履责相适应的财力和财权，以及稳定的税源，从源头上来减少地方政府对债务融资的过度依赖。
“据了解，现在有关部门对此有了具体方案，明年还要搞试点，关键是进度要加快。当前，正值地方换届，要防止新官上任三把火，防止重打锣鼓另开张，防止新官不理旧账。”李盛霖委员说。
令狐安委员说，现在政府PPP项目模式的推广，当初的本意，或者说重要的目的之一是为了化解地方政府融资平台的债务风险，制度设计初衷是好的，但是在执行中走了样，不少地方出现了物有所值评价和财政可承受能力评价走过场，将股本投资变成了债务投资，转化为新的地方政府负债，去杠杆变成了加杠杆，减少债务风险变成了增加债务风险。
“从财政部掌握的三批PPP项目库分析，越是财政困难、越是经济不发达的地区PPP项目数量越多，据说PPP项目数量全国第一的西部某省到去年底共有1746个项目录入了财政部的PPP综合信息平台，计划投资总额15547亿元。而该省当年一般财政预算收入只有1561亿元，财政难以承担对这么多PPP项目的政府补助的责任。”令狐安委员说。
他表示，PPP项目暴露出的问题说明现行会计制度有缺陷，因为按这一会计制度操作，变相举债的PPP项目形成的高杠杆债务进不了政府资产负债表，甚至也进不了企业的资产负债表。如果真正建立了科学完善的政府会计制度，就是像管理企业财务那样管理政府财务，政府变相负债问题有可能得到有效控制。
“这个问题不从根子上解决，不从会计制度入手解决，永远是头疼医头、脚疼医脚。”令狐安委员说。
2018年地方债管理思路渐清晰：适度增加限额 监管问责将继续
从目前官方释放消息来看，地方隐性债务风险为防控金融风险的重要内容之一。
12月23日，审计署披露的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》，对地方隐性债务扩张背后的原因进行深度剖析，一些地方不当的政绩观、金融机构存在“财政兜底幻觉”、央企输血地方项目、问责不到位等，都助推了地方政府变相举债。
后续地方债管理，财政部将联合多个部门共同发力。财政部表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
可预见2018年地方政府债务管理的具体举措，包括适度增加地方政府债务限额（适度增加地方政府专项债务限额），继续整改违法担保行为，查处问责违法违规行为等内容。
妥善化解地方政府隐性债务风险
中央经济工作会议部署2018年工作时指出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险。
2017年地方债监管呈高压态势，地方政府债务风险为防风险的重要内容。2018年防风险形势是否改变？
12月23日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“2017-2018中国经济年会”上表示，中央经济工作会议关于打好防范化解重大风险攻坚战，明确了重点是防控金融风险，这里包括防控地方政府债务，特别是地方政府隐性债务风险。
央行副行长易纲指出，2018年要坚定不移地打好防范风险攻坚战，首先要控制好总的杠杆率，要坚持积极稳妥的去杠杆、稳杠杆。2018年要坚定地执行稳健货币政策，保持货币政策中性，把国有企业去杠杆作为重中之重，标本兼治解决地方政府的隐性负债问题。
“货币政策要保持中性，管住货币的总闸门，这也是控制宏观杠杆率的总闸门。有的解读把保持货币信贷和社会融资规模合理增长解读为放弃去杠杆，我觉得这是一种误解和误读，包括去杠杆在内的‘三去一降一补’是今后五年都要坚持的任务。”杨伟民表示。
2017年执行的稳健中性货币政策，在去杠杆上已经取得一定成绩。“初步测算今年前三季度杠杆率增速大幅下降，比2012-2016年杠杆率的平均增幅降了9.6个百分点。也就是说，今年前三季度杠杆率如果是上涨，也就只是微微上涨了一点，相较以前几年大幅度下降。”易纲表示。
2017年的去杠杆、防风险的系列部署，将延续到2018年。12月22日至23日召开的全国发展和改革工作会议，明确表示2018年要有效控制宏观杠杆率。12月21日，银监会召开会议传达学习中央经济工作会议精神，指出妥善化解地方政府隐性债务风险，为2018年银行业风险防范化解攻坚战的重要内容。
“财政兜底幻觉”助推债务风险
地方政府债务规模隐性扩张，背后酝酿的风险，始终是外界关注的焦点。
风险状况如何？财政部数据显示，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%-120%警戒线。
虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。
12月23日对外披露的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》，首次详细展现了财政部作为政府债务统管部门，对地方变相举债屡禁不止现象背后更深层次的体制原因剖析。
包括一些地方党政领导干部政绩观不正确，过度举债谋“政绩”，超出财力可能铺摊子，无序举债搞建设，只管举债建设、不考虑还钱；项目实施责任不落实，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力；一些金融机构存在财政兜底幻觉，认为地方政府不会破产也不敢破产，对这类项目趋之若鹜，放松风险管控要求，大量违规提供融资；一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设；违法违规融资行为问责不到位，一些地方甚至认为违法违规举债上项目、搞建设有利于地方发展，约束软化，导致违法违规举债行为不断出现等。
由此可见，地方隐性债务扩张背后存在多个责任主体，包括地方政府、政府相关审批监管部门、金融机构、央企国企等。
2018年继续整改违法担保行为
中央经济工作会议在部署2018年积极财政政策时，指出要切实加强地方政府债务管理。
从12月23日对外发布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》中，可大致窥探到2018年地方债务管理思路。
既然助推地方债务隐性扩张的主体众多，后续管理自然需要联合更多部门共同发力。财政部表示，将会同各地区、各有关部门，严格执行预算法和担保法，坚决刹住无序举债之风，有效遏制隐性债务增量，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。
遏制隐性债务增量，是重要内容。除了控制宏观杠杆率，管控好新增项目融资的金融“闸门”，金融机构要严格把关之外，财政部还表示，下一步要从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目；强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。
化解存量隐性债务，仍将继续。财政部表示，坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。
据21世纪经济报道记者了解，地方整改违法违规举债的工作仍在进行中，有部分地方已将整改结果上报。有地方财政人士直言当前整改工作不易，部分项目可能要终结，已经投入的资金需要提前还款，这加大了地方财政支出压力。
今年年中，审计署在《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，截至2017年3月底，审计发现部分省市县2015年以来，通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。
这500多亿元违规举债最新整改进展是，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元；对其余283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，要视项目具体情况，采取不同整改方式。有些金融机构认为没有政府增信，项目不能继续进行，那只能终止协议，或者地方政府提前还款，这类整改意味着原有的业务关系不再存在；有些进行中的项目，社会资本对项目现金流、对项目公司有信心，项目仍可以继续，整改就只需要修改原来协议，撤销政府担保承诺函、剥离与政府关系即可。
此外，“开前门”满足地方合理融资需求，也是地方债规范管理的题中之义。财政部表示，要适度增加地方政府债务限额（包括适度增加地方政府专项债务限额），支持地方政府合法合规与社会资本合作，鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式，支持市场化融资和担保。
监管高压态势也将继续。财政部表示，要加强重点督查和审计；研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为；督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。
